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中国人大网刊载 淮安:创新构建规范性文件备案审查工作机制当好法制统一和公平正义的守护者
发布时间:2022-11-24   来源:cs_rdbgs   【关闭窗口

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11月22日,全国人大官网中国人大网在“地方人大”专栏刊发了《淮安:创新构建规范性文件备案审查工作机制当好法制统一和公平正义的守护者》,现全文转载如下:



淮安:创新构建规范性文件备案审查工作机制 当好法制统一和公平正义的守护者


记者日前从江苏省淮安市人大常委会获悉,2021年以来,该市创新构建制度完善、高质高效、特色鲜明的规范性文件备案审查工作机制,高质量完成61件规范性文件备案审查。

“我们以规范性文件制定水平、审查水平双提升为方向,重抓工作机制建设和机制举措创新,全力当好国家法制统一和社会公平正义的守护者。”淮安市人大常委会副主任徐利华介绍说,今年5月召开的全省人大立法工作会议上,淮安作为唯一交流规范性文件备案审查工作的代表发言,淮安经验被认为具有较强的“系统性、能动性、创造性”。

“制度+渠道”推动备案全覆盖

规范性文件是指有关国家机关制定的法律范畴以外其他具有普遍约束力反复适用的文件,直接关系到公共利益、社会秩序和公民切身利益,因而备受社会关注。民有所呼,党有所应。党的二十大报告明确提出要“完善和加强备案审查制度”,将规范性文件备案审查工作作为全面依法治国的重要组成部分。

那么,地方人大如何按照“有件必备、有备必审、有错必纠”要求,推进备案审查工作?

淮安的回答是制度先行。2021年1月1日,新修订的《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》正式施行。淮安根据省条例和省人大常委会相关规定,迅速启动修订并出台了《淮安市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法》,要求各县区人大常委会相应建立完善工作制度。同时,要求“一府一委两院”等规范性文件制定机关建立文件报备、审查意见建议研究处理等制度,推动备案审查工作制度化、程序化。

“监督侧”和“制定侧”同步建章立制,为备案审查工作打下了制度基础,但要实现“有件必备”的全覆盖目标,还必须把建立多元化的信息获取渠道作为关键一招。对此,淮安市人大常委会在推进文件报备等制度落实之外,探索建立了三个渠道:第一,通过市政府公报、“一府一委两院”官网等渠道掌握规范性文件制定情况;第二,开通规范性文件审查建议提交电子平台,与省规范性文件备案审查信息平台相连接,拓宽公民、组织提交审查建议渠道;第三,在日常工作中增强文件报备的敏感性。

淮安市中级人民法院4份文件,就是在日常工作中发现并推动补充报备的。2021年9月,淮安市八届人大常委会第四十三次会议分组审议市法院员额法官履职报告时,市人大常委会法工委发现有多名法官提及参与了市法院规范性文件的制定,而这些文件却没有及时报备。接到市人大常委会对该情况的通报后,市法院立即开展规范性文件清理工作,并将《皇室国际开展行政争议诉前协调化解工作的意见》等4份文件报送市人大常委会补充备案审查。

“制度+渠道”的组合拳,有力推进了“有件必备”,也为“有备必审”“有错必纠”奠定了基础。

“审纠结合”引领审查见实效

2021年7月,淮安市人大常委会法工委对《淮安市市区养犬管理暂行办法》进行审查发现:皇室国际“捕杀狂犬,捕捉遗弃犬、流浪犬”、“办理《养犬登记证》”和“饲养犬只污染环境的,处以二十元以上二百元以下罚款”的规定,违反了上位法皇室国际行政强制、行政许可和行政处罚设定的相关规定。在接到法工委书面反馈意见后,淮安市政府认真组织调研,最终于今年初将该办法列入修改文件目录进行修改。

淮安近两年备案审查的61件规范性文件,都像《淮安市市区养犬管理暂行办法》这样,做到了件件有研究、有结果、有回复。这一实效源于“审纠结合”的实招:以人大常委会法工委、专门委员会和备案审查咨询专家三方同审机制做好“有件必审”;根据审查结果,综合运用规定处理形式做到“有错必纠”。

2021年3月,淮安市人大常委会聘请了36名规范性文件备案审查咨询专家。不久后,就有3名专家受邀,与法工委、监察和司法委一起,同步审查淮安市政府发布的《皇室国际加强市区摩托车管理的通告》。三方同审不仅发现,《通告》存在制定依据《摩托车报废标准暂行规定》已废止、设置城区专段号牌和非城区专段号牌缺乏法律法规依据等问题,而且也了解到,根据《通告》实施的管理和处罚措施引发了一系列投诉、行政复议、行政诉讼等问题。最终,根据三方同审意见,法工委会同监察和司法委及时向淮安市政府办、司法局进行了反馈。

“对审查中发现的问题,我们综合运用沟通、提醒、函询、约谈、通报、纠正等处理形式,对制定机关同意修改的,加强跟踪督促,杜绝久拖不决。”淮安市人大常委会法工委主任王军林说。

三方同审保证了审查质量,及时反馈督促推动了有错必纠——两大实招也让规范性文件制定机关心悦诚服地接受监督。淮安市司法局政治部主任林建和表示,将立足监督者和被监督者双重角色,以体系设计为引领,着力构建“大备案审查”工作格局;以质量控制为关键,着力加强立法制规“全生命周期”管理;以审查纠错为核心,着力深化行政规范性文件备案监督。

“制审互动”力促水平双提升

“《办法》第十三条‘利用和污染防治’中的‘和’建议改为‘顿号’,不然容易引起歧义”“《意见》第八条有以判压调、限制甚至剥夺当事人正当诉权之嫌”……近日,淮安市人大常委会法工委、相关专工委、备案审查咨询专家、立法咨询专家与制定单位代表共聚一堂,就10件“一府一委两院”规范性文件进行面对面点评,点评有一说一,现场严肃热烈。

点评会是一场,头脑风暴’,我们将提高思想认识,变被动接受审查为主动接受监督,在文件起草阶段就邀请备案审查咨询专家把关,切实提高规范性文件制定水平。”淮安市中级人民法院副院长颜赤感到受益匪浅。

据了解,围绕规范性文件审查水平、制定水平双提升目标,淮安市人大常委会一方面通过建立备案审查咨询专家库、举办备案审查专题培训班等举措,提升备案审查能力;另一方面采取多种措施加强“制审互动”共促双提升,而一年一度的点评会就是“制审互动”的特色举措之一。

除了备案审查环节和点评会的互动外,淮安市人大常委会还主动前移关口,将工作延伸到文件制定环节。淮安市监委、市委编办与法工委建立互动机制,在文件起草后即发送至法工委征求意见。淮安市政府从规范性文件起草阶段就主动邀请法工委参与。2021年以来法工委已派员参加起草阶段研讨17件次,提出实质性意见建议30余条。例如,在《淮安市市区建筑垃圾资源化利用管理办法》起草过程中,制定部门希望文件确定实践中已实施的特许经营行为,但法工委研究提出,通过市政府规范性文件确定特许经营行为既无上位法依据,又有违市场公平竞争原则。最终,该意见得到制定部门的高度认可。

经过近两年的努力,特别是各方互动的深入,制定机关及相关部门越来越认识到,规范性文件备案审查是人大常委会履行法律监督职责的方式之一,也是对制定机关提高规范性文件质量的有力支持,能够更好地维护国家法制统一和人民群众合法权益。2022年度规范性文件备案审查点评会后第二天,淮安市中级人民法院即召开会议专题研究点评会上各位专家的点评意见,市中级人民法院院长章润提出“要提高政治站位和思想认识,认真对待各位专家的点评意见,大到观点小到标准符号,凡是有合理性的要尽量采纳,要加强事前把关,切实提高文件起草质量”。

“淮安市人大常委会将继续深化思想认识,完善制度配套,提升业务能力,协同各类关系,讲好‘备案审查故事’,推动备案审查工作再上新台阶。”市人大常委会常务副主任赵洪权表示。

(投稿:周玉美?周洋?范进)